Op 22 januari 2025 deed de rechtbank Den Haag uitspraak1) in de zaak die was aangespannen door Greenpeace tegen de staat. De kwestie kan vergeleken worden met de klimaatzaak van Urgenda uit 2015 en de zaak van milieudefensie tegen Shell. In alle gevallen gaat het erom dat wordt geëist dat meer inspanningen moeten worden verricht om de wettelijk afgesproken doelen te halen. In het geval van Greenpeace heeft de rechter uitgesproken dat de staat meer maatregelen moet treffen om te zorgen dat op 31 december 2030 de stikstofdepositie, op vijftig procent van de oppervlakte van de stikstofgevoelige natuur, onder de grenswaarde ligt. Het gaat dan om de zogeheten ‘kritische depositiewaarde’ (KDW), die voor alle beschermde habitatgebieden is bepaald. De doelstelling is op 1 juli 2021 met de Wet stikstofreductie en natuurverbetering ingevoerd en maakt nu onderdeel uit van de Omgevingswet. Het moet gezien worden als een resultaatsverplichtende omgevingswaarde (stikstofdoelen) en volgens de wet moet hiervoor dan een programma worden opgesteld voor stikstofreductie en natuurverbetering.

NLPG

Saillant detail in de uitspraak is wel dat de rechter vaststelt dat sinds de invoering van de wet gewerkt is aan het programma en dat Rijk en provincies volop bezig waren met het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NLPG). Hiervoor was een budget van ruim 24 miljard beschikbaar. Dit programma is, zo constateert de rechter, door het huidige kabinet gestopt, zonder dat daar andere concrete plannen tegenover staan. Ook het budget is teruggebracht tot slechts vijf miljard. Een stap terug, aldus de rechter, terwijl er juist nu extra maatregelen nodig zijn. Hoewel deze uitspraak niet direct concrete gevolgen heeft voor individuele bedrijven, laat dit wel zien dat concreet beleid nodig is waaruit blijkt op welke wijze toegewerkt wordt naar de doelstellingen. Dit zal hieronder ook blijken als we kijken naar de gevolgen van de andere zeer recente uitspraken.

Uitspraken Rendac en Amercentrale

Op 18 december 2024 heeft de Raad van State twee belangrijke uitspraken gedaan2) die per direct gevolgen hebben voor projecten. De uitspraak heeft, net als de belangrijke PAS uitspraak (Programmatische Aanpak Stikstof) in 2019, terugwerkende kracht tot 1 januari 2020. Dit betekent dat bij veel projecten nu een natuurvergunning ontbreekt. Voordat ik inga op de directe consequenties, bespreek ik eerst de drie belangrijkste wijzigingen. Het gaat dan om de status van intern salderen en de omvang van de referentiesituatie en de mogelijkheden om bestaande stikstofrechten in te kunnen zetten.

Intern Salderen

Sinds 1 januari 2020 was het toegestaan om projecten te realiseren zonder natuurvergunning, met toepassing van wat we noemen intern salderen. Intern salderen is niets anders dan de stikstofdepositie van een activiteit (bedrijf) ‘wegstrepen’ tegen de stikstofdepositie van een nieuwe of gewijzigde activiteit op dezelfde locatie. Dit intern salderen wordt heel veel toegepast, omdat het ook reëel is om vast te stellen dat op de locatie waar een project wordt gerealiseerd in feite al een vorm van stikstofuitstoot was vergund. Om de projecten mogelijk te maken, werd dan een verschilberekening uitgevoerd in Aerius calculator en als deze verschilberekening geen extra stikstofdepositie liet zien, was een natuurvergunning niet nodig. Er werd dan alleen een omgevingsvergunning voor het project aangevraagd.

Omgevingsvergunning

De Raad van State heeft nu, mede naar aanleiding van een aantal uitspraken van het Europese Hof, bepaald dat intern salderen een mitigerende maatregel is. In de wet is bepaald dat wanneer mitigerende maatregelen worden ingezet, een natuur vergunning nodig is van de provincie. Bij veel projecten die na 1 januari 2020 zijn vergund, ontbreekt nu dus de natuurvergunning of zoals deze formeel heet, de ‘Omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit’. Uit de uitspraak blijkt dat intern salderen nog steeds is toegestaan, dus lijkt het logisch om alsnog de vergunning aan te vragen. Op zich is dit mogelijk, ware het niet dat de rechter wel enkele voorwaarden hieraan heeft verbonden, waardoor de mogelijkheden, ook voor verleende vergunningen zijn ingeperkt. Dit heeft te maken met de uitgangspunten voor de referentiesituatie en het additionaliteitsvereiste. Deze restricties gelden alleen als er geen natuurvergunning is verleend voor de activiteit.

De referentiesituatie

Voor intern salderen is een referentiesituatie nodig. Kort gezegd betekent dit dat er voor de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden stikstofemissie als gevolg van een activiteit is vergund. Voorheen mocht dan voor intern salderen de vergunde situatie worden gebruikt. Er werd niet gekeken of de activiteit ook nog daadwerkelijk aanwezig was. Er zijn diverse uitspraken van de Raad van State waarin deze systematiek is goedgekeurd. In de uitspraken van 18 december 2024 komt de afdeling hierop terug. Je moet niet langer uitgaan van de vergunde situatie, maar de vergunde situatie moet ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn en niet duurzaam buiten gebruik zijn. Dit betekent dat in projecten gesaldeerd is met een te ruimte referentiesituatie die, met de kennis van nu, waarschijnlijk niet vergund kan worden.

Additionaliteitsvereiste

Het additionaliteitsvereiste is voor de korte termijn het grootste obstakel voor vergunningverlening. Met de additionaliteit wordt bedoeld dat bij vergunningverlening vast moet staan of de bestaande stikstofveroorzakende activiteit niet sowieso beëindigd moet worden om de staat van de natuur op orde te brengen. Hier gaat dus het beleid van Rijk en provincie een rol spelen, waarin is vastgelegd welke maatregelen genomen gaan worden om de stikstofdoelen uit de wet (zie de rechtszaak van Greenpeace) te gaan halen. Het feit dat het kabinet het oude beleid naar de prullenbak heeft verwezen, zonder hier nieuw beleid tegenover te zetten, betekent dus dat er geen duidelijkheid bestaat over maatregelen en daarmee het additionaliteitsvereiste. Uit eerdere uitspraken blijkt dat er geen vergunning met saldering verleend kan worden, als niet vaststaat dat het beëindigen van de activiteit nodig is voor de natuur. Het is juist dit deel van de uitspraak dat ervoor zorgt dat diverse provincies op dit moment alle vergunningverlening hebben stilgelegd.

Wat kan dan wel

Binnen Embridge proberen we toch altijd naar oplossingen te zoeken. Hiervoor is eerst van belang vast te stellen in welke fase het project zit. We onderscheiden drie fasen:

1. Project is vergund en gerealiseerd. Voor deze projecten geldt een overgangstermijn van vijf jaar. Binnen die tijd moet een vergunning worden verleend voor deze projecten. In de periode van vijf jaar hoeft niet handhavend te worden opgetreden door de overheid. Deze projecten hebben daarom niet de hoogste prioriteit.
2. Project is vergund, maar nog niet gerealiseerd. Onze inschatting is dat voor deze projecten het risico aanwezig is dat vanuit de provincie een brief wordt verzonden dat de natuurvergunning ontbreekt en dat niet gestart mag worden met de werkzaamheden totdat de vergunning is verleend.
3. Het project bevindt zich nog in de vergunningsfase. Voor de projecten in de fasen 2 en 3 is het zaak om zo snel mogelijk de gebruikte systematiek van het intern salderen tegen het licht te houden. Dit begint met een hernieuwde Aeriusberekening zonder intern salderen. Op basis van de resultaten van deze berekening moeten, in overleg met initiatiefnemers, keuzes worden gemaakt.

Wij zien drie mogelijkheden:

1. Zijn er project specifieke maatregelen te nemen die ervoor kunnen zorgen dat in Aerius geen extra depositie > 0,00 mol/ha/jr. wordt berekend? Bij deze mogelijkheid moet je denken aan elektrificatie van onderdelen. Voor zover deze maatregelen niet wettelijk verplicht zijn, is er wel discussie of deze maatregelen niet ook als mitigerende maatregel beschouwd moeten worden. Hiermee zou ook dan het project vergunningplichtig zijn. De kans dat dit wordt aangekaart, is echter niet groot.
2. Is een ecologische beoordeling in een voortoets mogelijk voor de stikstofdepositie? Dat een ecologische beoordeling mogelijk is voor tijdelijke stikstofdepositie staat sinds de Porthos uitspraak van november 2022 vast. Een dergelijke beoordeling zou ook mogelijk zijn voor permanente stikstofdepositie. Dit is afhankelijk van de omvang van de stikstofdepositie en de getroffen natuurgebieden. Niet alle natuur is overbelast. In veel gevallen is bij projecten niet gekozen voor deze methode, omdat intern salderen veel eenvoudiger was. Er zijn wel situaties waarbij deze methode wel kan worden toegepast.
3. De opgestelde voortoets in het kader van het intern salderen, veelal niet meer dan een verschilberekening, wordt gebruikt om te komen tot een passende beoordeling ten behoeve van een vergunningaanvraag. Hierbij moet dan de referentiesituatie goed worden onderbouwd en dient een motivering voor het additionaliteitsvereiste te worden gegeven. Wanneer het intern salderen per saldo leidt tot een vermindering van de stikstof, dan kan dit helpen. Dit zal dan goed in beeld moeten worden gebracht.

Het is wel van belang de mogelijkheden goed uit te zoeken. Met het opstellen van een ecologische beoordeling is een ecoloog over het algemeen wel een aantal dagen bezig. Wanneer het gaat om vergunning- aanvragen die zijn opgestart voor de invoering van de Omgevingswet, helaas zijn dat er nog vele, is het zaak om de vergunningprocedure voor bouwen/milieu en natuur te ontkoppelen. De ingezette aanvraag kan dan, los van het natuuronderdeel, verleend worden. Onder de Omgevingswet wordt dan een separate vergunning aangevraagd voor het onderdeel natuur.

VOETNOTEN: 1) ECLI:NL:RBDHA:2025:578 2) ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909

• Beleid
• Focus