In de wereld van recycling en milieubeheer hebben bedrijven dagelijks te maken met complexe regelgeving, zoals de Omgevingswet, de Regeling bodemkwaliteit, het Besluit melden afvalstoffen, het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP, straks CMP) en diverse Europese regels. Veel van deze regels zijn recent gewijzigd. Maar helaas blijkt dat aanpassingen soms eerder tot extra lasten leiden, meer dan dat deze leiden tot duidelijkheid of verbetering.

Participatie: goed bedoeld, beperkt effect

Inspraak bij nieuwe regelgeving is mogelijk, maar leidt zelden tot wezenlijke bijstelling. Ambtelijke procedures, zoals de formele consultaties, worden netjes gevolgd, maar veel effect blijken die niet te hebben. Als teksten eenmaal op papier staan, blijkt er weinig ruimte voor aanpassing. Hoe dit komt, is onduidelijk, maar bijvoorbeeld tijdsdruk lijkt soms zwaarder te wegen dan uitvoerbaarheid en draagvlak.

Autonomie of afschuiven van verantwoordelijkheid?

Een veelgehoorde term is ‘decentralisatie’. In de praktijk betekent dit dat de wetgeving de doelen stelt , maar dat lagere overheden, omgevingsdiensten en bedrijven zelf bepalen hoe de doelen worden gehaald. In de praktijk leidt dit tot veel onduidelijkheid en besluiteloosheid. Wat ‘goede naleving’ precies inhoudt, moet per situatie lokaal worden bepaald en hier is veel kennis voor nodig. En die is er soms niet. Zeker niet op het decentrale niveau, waardoor belangrijke vragen open blijven. Het gevolg: zowel toezichthouders als bedrijven zitten met vragen. Er is onvoldoende kennis en geen uniform kader. Dit leidt tot onzekerheid, trage besluitvorming en frustratie aan beide kanten.

Een speelveld vol onzekerheid

Zonder duidelijke kaders ontstaat een situatie waarin conflicten bijna onvermijdelijk zijn. Bedrijven willen doorgaans voldoen aan de regels – uit maatschappelijke verantwoordelijkheid, om vergunningen te behouden of om concurrentievoordeel te behouden. Ze moeten dan wel weten wanneer het goed is. Maar als handhaving leunt op strikte of defensieve interpretaties, die ver afstaan van de praktijk, dan wordt de kloof tussen regel en realiteit alleen groter. Deze conflicten moeten in het veld worden opgelost. Dan wordt er gezinspeeld op jurisprudentie, maar veelal komt er geen rechter aan te pas, omdat de rechtsgang graag wordt vermeden. Dan blijft de onzekerheid en is er al snel sprake van ongelijk speelveld.

Praktijkvoorbeelden: waar het spaak loopt

1. Financiële zekerstelling voor afvalbedrijven
   De gedachte achter financiële zekerstelling voor bedrijven in het milieuveld is nog in enige mate begrijpelijk. Maar voor zover er een instrument voor is ontwikkeld (Het Berenschotmodel), leidt dit in de praktijk dit tot exorbitant hoge kosten. Hierbij komt dat bedrijven, die keurig voldoen aan hun vergunning, worden geconfronteerd met lasten die eigenlijk bedoeld zijn voor de doelgroep van deze regels: de risicovolle spelers.
    
2. Regeling bodemkwaliteit: onnodige lasten
   De eis van een milieuverklaring en afleverbon voor bouwstoffen voegt in de praktijk weinig toe. Europese bouwproductenregelgeving, die ook het doel heeft om veel verantwoordelijkheid bij de producent te leggen, gaat veel effectiever te werk. Toch houdt de nationale overheid vast aan administratieve procedures, waarvan vrijwel niemand de toegevoegde waarde ziet – ook toezichthouders niet. Hiermee wordt verzuimd een efficiënte inkopper te verzilveren.
    
3. Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)
   ZZS-regels zijn versnipperd over minimaal vier regelgevingen. Er is veel draagvlak en begrip voor de gestelde doelen om ZZS te minimaliseren, maar duidelijkheid en uitvoerbaarheid ontbreekt. Ook hier weer speelt de vraag op: ‘Wanneer is voldoende gedaan?’ Wat is ‘minimaliseren’ en wanneer is er sprake van weinig tot geen risico? Zonder concrete normen en vaststellingsmethoden ontstaat verlamming. Niet omdat bedrijven niet willen, maar omdat ze niet weten wat wordt gevraagd. En niet omdat omgevingsdiensten niet willen, maar omdat de kennis er niet is om te kunnen beoordelen. Zelfs de wetenschap heeft soms geen antwoorden op de vragen die hierbij naar boven komen. Maar van de ondernemer wordt dit wel gevraagd. Nul risico kan niet en zo lang hier aan vast wordt gehouden, leidt dit uiteindelijk tot stilstand.

De rol van vertrouwen en samenwerking

Wat opvalt is dat veel bedrijven wél hun verantwoordelijkheid willen nemen. Ze willen duidelijke spelregels en zijn bereid te investeren in goede oplossingen. Maar dan moeten de regels wel uitvoerbaar, uitlegbaar en controleerbaar zijn. Als regelgeving verzandt in abstracties, en toezichthouders geen werkbare antwoorden kunnen geven, werkt dit demotiverend.

Hoe kan het beter?

Het antwoord ligt voor de hand: Ontwikkel bij elke wet of regeling vooraf een gedragen uitvoeringskader. Hoe moet de naleving in de praktijk worden ingevuld en hoe wordt dat gecontroleerd? Investeer in duidelijke voorlichting om onrust te beperken. En maak gebruik van goede voorbeelden uit het verleden, zoals het Bouwstoffenbesluit, dat wél duidelijke doelen, normen en methoden kende.

Tot slot: blijf het gesprek voeren

De discussie over regelgeving leeft. Bij verschillende brancheverenigingen, Omgevingsdiensten en onder milieuprofessionals klinken dezelfde soort geluiden. Ieder vanuit zijn eigen rol, maar het stemt hoopvol. Door het gesprek te blijven voeren, elkaar niet vast te pinnen en te blijven streven naar naleving, kwaliteit en verduurzaming komen er oplossingen. En dit zal worden opgepikt en navolging krijgen.

We kunnen hiervan leren, opdat in de toekomst serieus wordt ingezet op de ontwikkeling van doelgerichte regelgeving die helder, haalbaar en effectief is. Voor mens, milieu én markt.

Peter Broere

• Peter Broere
• Beleid
• Focus