Het vaststellen van het moment waarop de overgang van afvalstof naar niet-afvalstof gerechtvaardigd is, is een beladen onderwerp: wanneer is er sprake van het einde van afval? In feite zijn er drie mogelijkheden om een einde-afvalstatus vast te stellen: via een Europese Regeling, via een Nationale regeling of individueel, per geval. Bij deze laatste optie bepaalt de houder van de materiaalstroom zelf of hij een afvalstof heeft of niet. Voor enkele afvalstromen zijn er Europese regelingen vastgesteld. In Nederland kennen we één Nationale regeling die bepaalt wanneer een materiaal ophoudt een afvalstof te zijn: de Regeling vaststelling van de status einde-afval van recyclinggranulaat. Deze regeling uit 2015 vormt feitelijk een samenvatting (codificatie) van de regels die tot einde-afval kunnen leiden. De Nederlandse recyclingsector was reeds omgeven door goede regelgeving, die al vergaand de eisen voor einde-afval voor recyclinggranulaten invulde. Regels bestonden dus al, zijn steeds in ontwikkeling gebleven, en de einde-afval regeling bevestigt de feitelijk bestaande situatie.

Andere lidstaten

Enkele andere lidstaten kennen ook een einde-afvalregeling voor recyclinggranulaat. In Vlaanderen en Oostenrijk is eveneens een bestaande situatie bekrachtigd via regelgeving. Deze lidstaten kennen echter niet een aparte regeling, zoals die van Nederland. Ierland en Italië kennen wel een aparte regeling, maar het ontstaan daarvan heeft echter een andere achtergrond. Hier bestond geen raamwerk van maatregelen dat samengevat automatisch leidt tot einde-afval. In Ierland is men eigenlijk ‘achterstevoren’ begonnen: eerst is een einde-afval regeling opgesteld met de gedachte dat recycling dan vanzelf wel gaat lopen. In andere lidstaten zoals Duitsland en Frankrijk bestaan voorbereidingen voor het wettelijk vormgeven van de einde-afval status voor recyclinggranulaat, maar is nog net de laatste stap van codificatie niet gezet.

Europese Commissie

Uiteindelijk is een nationale einde-afval regeling voor elke lidstaat een logische uitkomst. Dit reflecteert ook het feit dat de markt voor recyclinggranulaat nationaal, of eigenlijk regionaal, is. Dit ziet de Europese Commissie echter anders. Zij is van mening dat de handel in recyclinggranulaat te veel wordt belemmerd door het feit dat er geen Europese einde-afval criteria zijn. Zij is in de veronderstelling dat grensoverschrijdende handel problematisch is als de producten geen einde-afval zijn. Dit zijn fundamenteel onjuiste aannames. Niettemin is de Commissie begonnen met de ‘harmonisatie’ van einde-afval criteria voor recyclinggranulaat. Een mogelijk valide argument voor een Europese regeling zou kunnen zijn dat Europese einde-afval criteria lidstaten kunnen helpen waar nog geen recycling plaatsvindt. Die lidstaten zijn er nadrukkelijk, maar zoals dit ook geldt voor Ierland: de ontwikkeling van een succesvolle recyclingmarkt start niet met een einde-afvalregeling. Het is eerder het sluitstuk van een hele ontwikkeling, die begint met zaken als een stortverbod en bijvoorbeeld een goed milieu- en technisch kwaliteitskader.

Verkeerd spoor

In haar ijver is de Commissie dus aan de slag gegaan, het Joint Research Centre (JRC) kreeg de opdracht om einde-afval criteria op te stellen. Al eerder schreven we hierover in BEwerken. Het is duidelijk dat het JRC op een verkeerd spoor zit. Een eerste ontwerp van de criteria sloeg bij de recyclingindustrie in als een bom. Ondanks dat er veel informatie is aangereikt, bleek het voorstel amper aan te sluiten bij de praktijk in de lidstaten. De gevolgen van het voorstel zouden voor meerdere lidstaten desastreus zijn. Ook voor de Nederlandse situatie zou dit het geval zijn. De nationale, zeer goed werkende einde-afvalregeling zou komen te vervallen, ten faveure van een min of meer theoretisch construct. In plaats van einde-afval leek einde-recycling eerder dichterbij te komen.

Uitloogcriteria

Een onderwerp dat tot veel discussie heeft geleid, is het voorstel van JRC voor uitloogcriteria. Door JRC zijn limietwaarden voor uitloging uit lidstaten vergeleken en er is een soort gemiddelde waarde (90 percentiel) berekend om te komen tot ‘geharmoniseerde’ EU-criteria. De criteria in lidstaten zijn echter per definitie niet te vergelijken of te combineren, omdat zij zich richten op de specifieke, eigen bodemeigenschappen. Daarnaast passen lidstaten verschillende uitloogtesten toe. In Nederland is dat de kolomtest, voorafgegaan door verkleining tot 4 mm. In andere lidstaten wordt weer, zonder voorverkleining, een schudtest toegepast. Criteria horen bij een specifieke test en kunnen niet op één hoop worden geveegd. Toch is dat wat het JRC heeft gedaan. Een grote fout in deze aanpak is dat met deze manier van werken niet wordt aangetoond dat het einde-afval granulaat voldoet aan de eisen van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Die stelt namelijk dat er geen schade mag zijn aan gezondheid of milieu. Vermeldenswaard is ook dat de voorstellen een tweetrapsaanpak omhelzen, waarbij men eerst kan vaststellen of het product voldoet aan de limietwaarden van de EU Regeling einde afval en vervolgens lidstaten zwaardere eisen mogen stellen voor gebruik. Analyse van dit voorstel levert op dat de einde-afval regeling helemaal niet leidt tot de status einde-afval en ook niet tot wegnemen van de veronderstelde problemen bij internationale handel.

Brancheverenigingen

Het punt van uitloging, en vele andere zaken, zijn benoemd door de industrie. Deze heeft zich inmiddels verenigd in de zogenaamde REACH-coalitie, deze is oorspronkelijk tot ontwikkeling gebracht door de FIR. De coalitie bestaat op dit moment uit zes Europese brancheverenigingen. Per stap in het proces heeft de coalitie meegedacht met het JRC en kritische punten ingebracht. Op basis hiervan zijn enkele verbeteringen in het voorstel doorgevoerd. Naar de mening van de coalitie is dit echter nog steeds niet voldoende. Zo betreft één van de breekpunten het voorstel van JRC om einde-afval op te nemen in de Europese geharmoniseerde productnormen (dit zijn de normen die leiden tot CE markering onder de Bouwproductenverordening). Hoe dat zou kunnen is onduidelijk en in bijeenkomsten kon men dit ook niet toelichten. De gevolgen zijn echter aanzienlijk. Zo zou recyclinggranulaat niet meer als afvalstof op de markt gebracht kunnen worden, het móet voldoen aan de criteria. En dit niet alleen bij toepassing van granulaten, maar ook in de handelsfase. In diverse lidstaten leidt dit tot een situatie, waarbij een aanzienlijk deel van het bouw- en sloopafval moet worden gestort. Ook is er een gerede kans op toename van het aantal testen dat bedrijven moet uitvoeren.

Contraproductief

Op dit moment sleutelt JRC aan de laatste versie van haar rapport. Daarna is het aan de Commissie om het verder te brengen tot een regeling. De coalitie wacht daar niet op en wil nogmaals de Commissie zien te behoeden van het nemen van een beslissing die naar verwachting contraproductief uitpakt. Een gidsrol vanuit Nederland als vooraanstaand recyclingland is hierbij onontbeerlijk. En dan is er ook nog het REACH-dossier. Hier heeft de coalitie haar naam aan te danken. Het is nog steeds onduidelijk of de Commissie haar voornemen wil doorzetten om de status van recyclinggranulaat te veranderen van ‘voorwerp’ naar ‘stof’ of ‘mengsel’. Hierover is eerder in BEwerken geschreven. Al met al onzekere tijden voor recycling.

Geert Cuperus, Algemeen Secretaris FIR
Peter Broere, BRBS Recycling

• Beleid
• Focus