Hoe is het geregeld

De normale proceduretermijnen voor reguliere en uitgebreide procedures liggen in de wet vast en variëren van 8 tot 26 weken (zie het artikel “Snellere vergunningverlening onder de Omgevingswet?”). Toch komt het vaak voor dat deze proceduretermijnen veel langer zijn dan wettelijk is vastgelegd. Uit eigen ervaring weet ik dat dit meerdere oorzaken heeft die voor een deel te wijten zijn aan de overheid zelf maar ook aan de ondernemer. In dit artikel wil ik daar dieper op ingaan en een beeld schetsen van de dagelijkse praktijk waar milieuadviseurs mee te maken hebben.

Hoe wordt omgegaan met de actuele problemen

Het meest in het oog springende probleem van de afgelopen jaren is de capaciteit en kennis. Niet alleen bij overheden en omgevingsdiensten maar ook bij bedrijven/adviesbureaus. Overal speelt personeelskrapte een rol en de arbeidsmarkt is oververhit op dit moment. Door de grote vraag en het geringe aanbod is het lastig om aan voldoende kundig personeel te komen. Ervaren vergunningverleners en milieuadviseurs zijn moeilijk te vinden waardoor werk blijf liggen. Bij Omgevingsdiensten vertaalt deze onervarenheid zich in een hele formele houding en opstelling. Communicatie vindt vooral per brief plaats wat leidt tot onnodig vertraging van procedures. Even een telefoontje om verduidelijking te vragen vindt niet (meer) plaats en de beoordeling wordt afgebroken. “Weer een procedure weg van de to-do list”: zullen velen denken. Het afhandelen van procedures met een harde einddatum (procedures die van rechtswege worden verleend met een zogenaamde lex silencio positivo) heeft voorrang. Overige procedures zonder deze harde einddatum (ofwel termijn van orde) blijven liggen. Denk aan m.e.r.-beoordelingen en meldingen Activiteitenbesluit. Verschillende overheden sturen zelfs brieven waarin is aangegeven dat bepaalde aanvragen niet meer in behandeling worden genomen.

Een tweede oorzaak die een grote bijdrage levert in de vertraging, is de problematiek rondom milieuthema’s die landelijk spelen of die zelfs landsgrenzen overstijgen. Denk aan de stikstofproblematiek en andere grote dossiers waarmee we momenteel kampen, zoals de energietransitie en de eisen uit het klimaatbeleid. Doordat vertraagde of zelfs geen besluitvorming plaatsvindt op landelijk niveau kunnen provincies en gemeenten die verantwoordelijk zijn voor het uitvoeren van beleid niet tot oplossingen komen. De geitenpaadjes die als noodgreep in de afgelopen periode zijn bewandeld zijn door verschillende uitspraken van de rechter tenietgedaan.

Hoe werkt het in de praktijk

Vergunningverlening is zonder bovenstaande oorzaken sowieso al een tra(a)g(er) proces. Dit komt ten eerste omdat bij vergunningverlening door procedurele verplichtingen, zoals het uitvoeren van een m.e.r.-beoordeling voorafgaand aan een aanvraag, extra tijd nodig is. De beoordeling van een m.e.r.-aanmeldnotitie en een aanvraag lijken veel op elkaar (maar zijn dat toch echt niet!). Door beoordelaars wordt vaak bij de m.e.r.-beoordeling al met de bril gekeken als ware het een aanvraag omgevingsvergunning. Dat kan soms efficiënt zijn in het vervolgtraject, maar leidt meestal tot dubbel werk. Ook kun je je afvragen hoe waardevol de m.e.r.-beoordeling als instrument is, omdat uit het m.e.r.-besluit meestal blijkt dat geen milieueffectrapport nodig is.

Verder moeten, door de toegenomen complexiteit van processen en activiteiten, de aanvragen steeds meer gedetailleerde informatie bevatten. Dit vraagt niet alleen meer kennis en kunde van bedrijven en hun adviseurs, maar ook van overheden om deze aanvragen te kunnen beoordelen. Als sprake is van processen en emissies die leiden tot (ernstige) belasting van de leefomgeving kan beoordeling lastig zijn en langer duren. Denk daarbij aan zeer zorgwekkende stoffen. Dit kunnen kankerverwekkende of mutagene stoffen zijn. Hierover wordt op Europees niveau steeds meer geëist en dat werkt door in onze landelijke wet- en regelgeving. In dit soort trajecten zie je de laatste jaren door een toename van de algemene kennis bij bedrijven en burgers dat (maatschappelijke) druk door de omgeving ontstaat. Ook kan handhaving en/of een calamiteit aan de orde zijn. Dit leidt dan weer tot bestuurlijke en politieke inmenging en een formelere en strakkere houding van de overheid in de procedures bij deze bedrijven.

Door de koppeling in de wet van ruimtelijke en milieuaspecten moet een aanvraag op meerdere wettelijke onderdelen beoordeeld worden. Dit is bijvoorbeeld het geval als er sprake is van het afwijken van het bestemmingsplan. Dan zijn er meerdere instanties nodig om de verschillende onderdelen van de aanvraag te beoordelen (zoals gemeente en Omgevingsdienst voor bouwen, milieu en afwijken van de regels van het bestemmingsplan) wat vervolgens ook weer vaak tot vertraging leidt.

Tenslotte is niet onbelangrijk dat de kwaliteit van de vergunningaanvraag goed moet zijn. Voor een goede aanvraag is de informatie van het bedrijf over de activiteiten en processen essentieel, zodat voorzien kan worden in goede rapportages en consistentie in de aanvraag. In de praktijk merken wij als adviseur nog wel eens dat het belang hiervan en de prioriteit hiervoor niet altijd even helder is bij de ondernemer. Dat is heel erg jammer, want een goede omgevingsvergunning is waarde verhogend bij verkoop van een bedrijf. De investeringen in de vergunning en in maatregelen en voorzieningen die nodig zijn voor het beschermen van het milieu en de omgeving van het bedrijf, zouden belangrijke thema’s voor elke ondernemer moeten zijn en een vast onderdeel van het investeringsprogramma bij uitbreiding of wijziging van processen en activiteiten.

Hoe gaat het onder de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet zijn kortere procedures (regulier i.p.v. uitgebreid) de basis. Echter zijn voor de zwaardere milieubelastende activiteiten toch nog langere procedures als uitgangspunt genomen. Dus niet elke milieubelastende activiteit is te realiseren met een korte procedure. De kortere procedures lijken tot meer snelheid te leiden. Het nadeel is echter dat daardoor een verschuiving van overleg en beoordeling van stukken is te verwachten naar het voortraject. Voor de beoordeling van documenten in het voortraject gelden geen wettelijke termijnen. Hierdoor lijkt het dan, dat na het indienen van deze voorgesproken stukken, de proceduretermijnen worden gehaald. Als een adviseur/ondernemer ervoor kiest om toch alvast een aanvraag formeel in te dienen, dan zal dit -zoals nu ook gebeurt- ertoe leiden dat aanvragen sneller buiten behandeling worden gelaten, gewoonweg omdat er onvoldoende tijd is om de aanvraag te beoordelen en met een korte procedure af te handelen.

We merken dat overheden op dit moment geen nieuwe procedures meer starten vanwege de naderende datum van in werking treden van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Dit speelt vooral een rol bij het opstellen van bestemmingsplannen. In de wet is geregeld dat een bestemmingsplan in ontwerp moet zijn vastgesteld om onder het oude recht na 1 januari 2023 verder te mogen worden afgehandeld. Procedures waarvoor nog geen ontwerp is vastgesteld moeten daarna worden getoetst aan de Omgevingswet. Dit zou kunnen betekenen dat de toetsing weer opnieuw moet plaatsvinden. Om dat te voorkomen laten veel overheden weten niet meer te starten met een procedure onder het huidige recht.

Hoe gaan we verder?

Voorlopig lijkt het er dus niet op dat vergunningsprocedures sneller zullen verlopen, ondanks de intentie van de Omgevingswet. Dit komt vooral omdat de inhoudelijke toetsingskaders niet zijn gewijzigd en er voor lastige milieuthema’s geen oplossing is. Ook voor de krapte op de arbeidsmarkt is op de korte termijn geen oplossing beschikbaar. Het opleiden van nieuwe milieudeskundigen vergt nog wel enige jaren. Dus op de vraag of wij de druk kunnen opvoeren om procedures sneller te laten verlopen is het antwoord: “nee, helaas niet”.

• Beleid
• Wetgeving