Vragen over bouwgrondstoffenvoorziening, duurzaamheid, circulariteit, milieukwaliteit en bouwkwaliteit. Tegenstellingen lagen voor de hand. Om dit op te lossen publiceerde het milieuministerie op 16 juli 2021 de zogeheten Mantelverordening voor de toepassing van vervangende bouwstoffen en bodembescherming. De Mantelverordening, ook wel Ersatzbaustoffenverordnung (EBV) genoemd, trad op 1 augustus 2023 in werking.

Circulair

Het circulair gedachtegoed is gericht op een zo volledig mogelijk gebruik materialen, een zo min mogelijk gebruik van materialen en elimineren of beperken van verspilling. Bodem- en waterbescherming richt zich echter op het voorkomen van negatieve invloeden op bodem en (grond)water en vergt strenge controle op kleine schaal. De oude Duitse regelgeving had positieve impact op de natuurlijke omgeving, maar hield geen rekening met de gevolgen voor alle grondstoffen vanuit breed perspectief. Het ministerie probeerde deze situatie al jaren op te lossen, maar dat bleek complex in Duitsland, waar de deelstaten veel eigen bevoegdheden hebben en eigen regels hadden met hetzelfde doel.

De Ersatzbaustoffenverordnung geeft regels voor de toepassing van secundaire minerale bouwstoffen in technische werken en regels voor bodembescherming en afval. Daarnaast zijn er kleine wijzigingen in de Stortplaatsverordening en de Verordening bedrijfsafvalstoffen. De uniformering leidt tot meer rechtszekerheid en duidelijkheid voor de toepasser.

Eisen

De EBV gaat over minerale vervangende bouwstoffen. Voorbeelden zijn: gerecycled bouwmateriaal (recyclinggranulaat), grond, bagger, spoorballast en een veelheid aan soorten slakken en assen. Bij de beoordeling van de stoffen wordt rekening gehouden met de uitloogbaarheid bij gebruik in verschillende typen technische constructies. Dit maakt doelgericht werken mogelijk.

Bij de toetsing van de milieukwaliteit van de bouwstoffen wordt uitgegaan van drempelwaarden voor het grondwater of achtergrondwaarden in het grondwater. Op basis hiervan is met modelberekeningen bepaald welke concentraties in eluaat aanwezig mogen zijn.

Tot nu toe werd de schudproef gebruikt als standaard testmethode voor het bepalen van de uitloogbaarheid en deze wordt ook door de EBV gebruikt, echter met een andere L/S verhouding en in combinatie met de kolomproef.

Deze laatste wordt gebruik voor initiële typekeuringen en verificaties. Deze combinatie geeft voor de praktijk veel onzekerheid. Vergelijken van de grenswaarden voor toepassing is door deze opzet niet mogelijk. Bij organische parameters wordt de samenstelling geanalyseerd.

Vereenvoudigen

In de regeling is veel rekening gehouden met de omstandigheden bij toepassing zoals: gevoeligheid van de ondergrond, blootstelling aan weersinvloeden, de mineralogische en chemische binding, matrixvorming. In combinatie met de vele typen constructies maakt dit de regelgeving erg gedetailleerd. Getracht is om dit via ‘inbouwtabellen’ te vereenvoudigen. Normen voor bemonstering, keuringsfrequenties, testen en kwaliteitsborging zijn herzien. De eisen voor bemonstering zijn gebaseerd op richtlijnen voor fysisch, chemisch en biologisch onderzoek in verband met nuttige toepassing/verwijdering van afvalstoffen. Als er een vermoeden bestaat van verhoogde variatie in kwaliteit, moet de bemonsteringsinspanning dienovereenkomstig worden verhoogd.

Er is een meldplicht vooraf en achteraf dienen bewijzen en werkelijk toegepaste hoeveelheden en materiaalklassen te worden gerapporteerd. De gegevens worden in een soort kadaster opgenomen, waarbij duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen materialen van voor de EBV en daarna. De materialen die onder de EBV worden toegepast zijn immers betrouwbaar.

Borging

De eisen aan kwaliteitsborging zijn strenger en daardoor worden meer vrijheden toegestaan bij toepassing. Die borging bestaat uit een bewijs van geschiktheid (een eigenverklaring op basis van productiecontrole) en externe monitoring. In dit verband is er echter een verschil met de vroegere praktijk: terwijl de bouwstoffen voorheen twee tot vier keer per jaar werden bemonsterd en onderzocht door een toezichthoudende instantie, maakt de EBV de onderzoekfrequentie afhankelijk van de geproduceerde hoeveelheid.

De onderzoeksinspanningen nemen onder de EBV duidelijk toe. De Duitse branchevereniging voor recycling pleit voor een vereenvoudiging voor ‘leden van een erkende kwaliteitscontrolegemeenschap’. De legitimering hiervan zou zijn dat er hierbij een ‘derde paar ogen’ is: de controleur gecontroleerd.

Einde-afval

Consensus over einde-afvalcriteria kon niet worden bereikt. Hierdoor blijft de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (KRA) leidend. Deze hanteert vier criteria, waarvan de eerste drie over het algemeen niet controversieel zijn. Alleen de formulering in het vierde criterium (‘over het geheel genomen geen schadelijke uitwerking op mens en omgeving’) is onderwerp van discussie gebleken, waarbij de Duitse recyclingbranche aantekent dat het vreemd zou zijn dat dit een probleem zou zijn. Waarvoor worden er anders milieueisen gesteld in de EBV?

Inmiddels is duidelijk dat alleen de beste materiaalklassen voor de een eindeafvalstatus in aanmerking komen. De Duitse brancheverenigingen willen echter de mogelijkheid van einde-afval voor alle materialen openhouden en achten het belangrijk dat dit bindend wordt geregeld teneinde onnodige drempels weg te nemen, verspilling te voorkomen en een circulaire markttoegang mogelijk te maken.

Ervaringen

Het jarenlange wachten op de EBV heeft geleid tot toenemende onzekerheid over de eerdere rijksregels. Samenvattend wordt gesteld dat de nieuwe regels werkbaar zijn, maar op onderdelen is er kritiek. Zo zijn er vragen over de eisen voor waterbescherming en bepaalde uitloogwaarden. Daar zijn evaluatiemomenten voor afgesproken.

De doelstelling van meer evenwicht tussen de eisen voor bodem- en waterbescherming enerzijds en de bevordering van de circulaire economie en het behoud van hulpbronnen anderzijds lijkt wel behaald. Er lijkt een verantwoorde manier te zijn om secundaire bouwstoffen toe te kunnen passen.

In de uitvoering en keuring van bouwstoffen is er echter nog veel onzekerheid en gewenning nodig. In dit opzicht is er bij veel partijen nog een kritische en afwachtende houding te vinden. Het is nog te vroeg om in te schatten wat de effecten zijn op de praktijk voor de verschillende materiaalstromen, alsook op de benodigde stortcapaciteit.

• Circulaire Economie
• Recyclen