Als bedrijven zich niet aan de afvalspelregels houden, leidt dit tot een ongelijk speelveld in de sector. De laatste tijd krijg ik veel vragen over zogeheten ‘voortgezet gebruik’. In dit artikel sta ik stil bij dit thema en de vraag hoe het zich verhoudt tot afval en einde-afval.

Bijproduct en einde-afvalstof

De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) kent twee bepalingen voor situaties waarin geen sprake (meer) is van een afvalstof. Dit betreft enerzijds de regeling over bijproducten (artikel 5) en anderzijds die over de einde-afvalfase (artikel 6). Deze bepalingen zijn overgenomen in de Nederlandse Wet milieubeheer (artikel 1.1, vierde lid, en artikel 1.1, zesde lid, Wm). Het betreft dus twee wettelijke bepalingen waaraan getoetst wordt of een stof of materiaal een bijproduct of een eindeafvalstof is.

Voortgezet gebruik

De Kra geeft aan dat zich situaties voor kunnen doen waarbij een materiaal wordt overgedragen van een houder aan een ander, zonder de intentie om zich van ervan te ontdoen. In dit geval zou de afvalstatus onterecht zijn en is er sprake van een niet-afvalstof. Deze overweging is in de Kra en Wm echter niet uitgewerkt in een toepasbare bepaling. Om invulling te geven aan deze situatie, heeft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat beleid ontwikkeld. Dit beleid geldt als aanvulling op de wettelijke bepalingen. Voor deze situatie is de term ‘voortgezet gebruik’ gecreëerd. Voor voortgezet gebruik is de afvaldefinitie de wettelijke beoordelingsgrondslag. In feite geeft voortgezet gebruik aan wanneer sprake is van het ‘zich niet ontdoen’ van een materiaal. Het gaat dus om situaties waarin een stof of materiaal nooit afval is geworden, omdat de oorspronkelijke houder zich er niet van heeft ontdaan.

Handreiking afvalstof of niet-afvalstof

Het beleid is door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat vervat in de Handreiking afvalstof of niet-afvalstof. In de huidige versie (versie 1.4, januari 2025) wordt aangegeven dat voortgezet gebruik geldt als ‘vangnet’ voor díe gevallen waarin geen sprake is van een bijproduct of van einde-afval, maar het onduidelijk is of sprake is van een afvalstof of niet-afvalstof. De handreiking noemt als voorbeeld materialen ‘zonder een oorspronkelijke bestemming, die voorheen als afvalstof werden behandeld en waarvoor nu een bepaalde gebruikstoepassing wordt gevonden’ (eerste gebruik). Het gaat dan ook om materialen die wel voor een specifiek doel geproduceerd zijn en die na hun eerste levensduur opnieuw gebruikt worden voor hetzelfde of een vergelijkbaar gebruiksdoel (hergebruik). De handreiking noemt als voorbeeld tweedehands artikelen, zoals kleding of meubels. Hieraan kunnen in bepaalde gevallen tweedehands bouwmaterialen worden toegevoegd. Daarnaast kan volgens de handreiking worden gedacht aan materialen die voor een ander dan het oorspronkelijke gebruiksdoel worden aangewend (ander gebruik), zoals citrusvruchten waarvan de schil wordt gebruikt als grondstof voor smaakstof in levensmiddelen.

De drie routes

Er zijn dus drie situaties waarin sprake kan zijn van een niet-afvalstof: einde-afval, bijproduct en voortgezet gebruik. De drie beoordelingsroutes zijn:

1. Einde-afval of nog steeds afval: materialen die einde-afval zijn, komen voort uit handelingen van nuttige toepassing met een afvalstof;
2. Bijproduct of afval: bij een bijproduct is specifiek sprake van het ontstaan van een residu uit productieprocessen, dat een integraal onderdeel vormt van het productieproces en geen afval is;
3. Voortgezet gebruik of zich ontdoen van: allerhande situaties waarin materialen vrijkomen of ontstaan, maar die in elk geval niet ontstaan bij productieprocessen of handelingen van nuttige toepassing van afvalstoffen.

Verhouding tussen eindeafval en voortgezet gebruik

De grens tussen de route voortgezet gebruik enerzijds en einde-afval anderzijds luistert nauw en kan in de praktijk lastig zijn. De keuze voor een bepaalde route is altijd afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het geval en het gedrag en de intentie van de houder van de stof of het materiaal. In veel situaties zal het direct duidelijk zijn dat het niet om een afvalstof gaat. De handreiking noemt een duidelijk voorbeeld: er hoeft niet aan getwijfeld te worden dat een boom in een productiebos, waar hout of papier van wordt gemaakt, geen afvalstof is. Maar wat als het gaat om een boom op straat of in een park of tuin, die word geveld of die is omgevallen? En diezelfde boom wordt vervolgens gebruikt voor de productie van hout of papier? Dan is het in de praktijk al veel lastiger om te bepalen of hier sprake is van een afvalstof. De toetsing van de route van voortgezet gebruik zal dan ook vooral gebruikt worden voor deze ‘grijze gebieden’. Het gaat dus om een restcategorie. Dit wil zeggen: de situaties waarin het niet meteen (over)duidelijk is of iets een afvalstof is (geworden) of niet. De handreiking is bedoeld voor die twijfelgevallen.

Toetsingscriteria

Voor de toetsing of sprake is van voortgezet gebruik, wordt gekeken naar de volgende drie toetsingsgronden:

1. het gebruik van het materiaal moet zeker zijn;
2. het gebruik van het materiaal moet rechtmatig zijn; en
3. het gebruik van het materiaal moet voldoende hoogwaardig zijn.

Praktijk

Een fout die in de praktijk nog wel eens wordt gemaakt, is dat wordt gesteld dat sprake is van voortgezet gebruik, omdat aan de drie criteria van ‘zeker’, ‘rechtmatig’ en ‘hoogwaardig’ gebruik wordt voldaan. Zoals opgemerkt, is het vertrekpunt de vraag of de houder zich van de stof of het materiaal heeft ontdaan. Als dit het geval is, levert dat een belangrijke aanwijzing op dat sprake is van afval. Daarbij komt dat de drie criteria ook relevant zijn voor de vraag of sprake is van een bijproduct of einde-afval. Het zijn dus geen onderscheidende criteria voor de route ‘voortgezet gebruik’, maar indicatieve toetsingsgronden die als richtsnoer dienen voor de uitleg van het begrip ‘zich ontdoen van’. Dit is in de huidige versie van de handreiking verduidelijkt: de criteria gelden voor alle drie de routes. Dit is logisch, omdat deze criteria ook staan in de definities bijproduct en einde-afvalfase. Het gaat ook nog wel eens mis, omdat de drie routes niet goed van elkaar worden onderscheiden. Zo komt de route ‘voortgezet gebruik’ dus pas aan de orde als de andere twee (wettelijke) routes niet van toepassing zijn. Zo kan geen sprake zijn van voortgezet gebruik, op het moment dat een houder zich van een stof of materiaal heeft ontdaan en deze vervolgens een bewerking voor nuttige toepassing moet ondergaan. In die situatie moet de route einde-afval worden gevolgd en geldt deze route in de gehele keten van ontdoen tot einde-afval.

Rechtspraak

De Nederlandse rechter heeft zich nog niet vaak over dit thema gebogen. De rechtbank Den Haag oordeelde in 2022 over de vraag of sprake was van voortgezet gebruik. De rechter vond van niet, omdat het betreffende materiaal nog een bewerking moest ondergaan voordat het voor hergebruik geschikt was. De rechtbank Noord-Nederland kwam in een uitspraak uit 2024 tot hetzelfde oordeel, omdat de oorspronkelijke houder zich van de daar aan de orde zijnde stof had ontdaan.

Tot slot

De Nederlandse rechter zal er opnieuw aan te pas moeten komen om meer duidelijkheid te scheppen over de vraag wanneer sprake is van (einde-)afval of voortgezet gebruik. De vraag of een stof of materiaal (nog) een afvalstof is, blijft dus een lastig en weerbarstig juridisch vraagstuk. Dat zal met de inwerkingtreding van het Circulair Materialen Plan, dat eind dit jaar het LAP3 moet gaan vervangen, niet anders worden.

Wilbert van Eijk

Wilbert van Eijk is als advocaat-partner verbonden aan Van Iersel Luchtman advocaten (VIL) en werkzaam op de vestiging in ’s-Hertogenbosch. Hij voert een praktijk op het gebied van het omgevingsrecht en het milieustrafrecht, met het accent op afval- en bouwstoffenrecht. Wilbert is voorzitter van het brancheteam Afval&Recycling van VIL.

• Focus 1
• Legal
• Focus
• Juridisch